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La ministre de la culture et de la communication
à
Madame et messieurs les préfets de région
Mesdames et messieurs les préfets de département
Avec la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 l’archéologie préventive est entrée dans une nouvelle ère. Les deux premiers décrets d’application de cette loi ont été publiés au Journal officiel du 19 janvier 2002. Il est ainsi mis fin à près de trente ans de difficultés liées à l’absence de cadre légal adapté. Le régime juridique instauré est fondé sur l’idée que l’archéologie préventive est une composante à part entière de la recherche archéologique. Sa mise en oeuvre nécessite que soient conciliées les exigences respectives de la recherche scientifique et de la conservation du patrimoine et du développement économique et social. Cette conciliation est, aux termes de la nouvelle loi, assurée par l’Etat.
L’archéologie préventive repose sur l’action conjointe des services de l’Etat services régionaux d’archéologie au sein des DRAC - placés sous votre autorité et de l’institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), établissement public à caractère administratif qui succède à l’association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN) et qui est placé sous la tutelle des ministres chargés de la culture et de la recherche. L’INRAP est financé par une redevance à caractère fiscal. La répartition des rôles respectifs de l’Etat et de l’INRAP est clairement énoncée par la loi et développée par le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002, relatif aux procédures administratives et financières : l’Etat édicte les prescriptions archéologiques que l’établissement public exécute sous le contrôle des services de l’Etat.
La mission des services de l’Etat apparaît ainsi confortée dans son principe et renforcée dans ses modalités. En raison de vos fonctions de direction et de coordination des services déconcentrés de l’Etat, votre rôle est essentiel dans l’application de ce nouveau dispositif. Il consiste à prescrire les mesures d’archéologie préventive, à contrôler et à évaluer les opérations d’archéologie, enfin à prendre un certains nombre de décisions relatives aux vestiges découverts.
1. Le pouvoir de prescrire
La loi du 17 janvier 2001 confie aux services de l’Etat le rôle de prescripteur des opérations d’archéologie préventive. Le décret n° 2002-89 relatif aux procédures administratives et financières dote les services des outils nécessaires afin de mener à bien cette mission.
A l’avis simple, émis dans le cadre de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme dans l’ancien dispositif issu du décret n° 86-192 du 5 février 1986, le nouveau dispositif substitue le pouvoir, dévolu au préfet de région, d’édicter des prescriptions qui s’imposent tant au pétitionnaire qu’à l’autorité chargée de délivrer l’autorisation et, naturellement, à l’INRAP.
Ces prescriptions ont pour objet de permettre la détection, la conservation ou la sauvegarde par l’étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d’être affectés par des travaux d’aménagement. Elles interviennent à l’occasion des projets d’aménagement.
a) Le champ des prescriptions
Afin de ne pas alourdir les procédures mises à la
charge de l’aménageur, le décret n° 2002-89 a fait le
choix d’inscrire la saisine de vos services dans le cadre
de l’instruction des autorisations exigées par les codes
de l’urbanisme et de l’environnement ou à l’occasion
des procédures d’approbation pour les projets non
soumis à autorisation. L’article 3 du décret désigne,
pour chaque type d’autorisation de travaux, l’autorité
chargée de saisir le préfet de région, maire ou préfet
de département le plus souvent.
Vous serez systématiquement saisis de tous les dossiers relatifs à la création de ZAC, aux opérations de lotissement, aux travaux soumis à déclaration préalable en application de l’article R. 442-3-1 du code de l’urbanisme, article créé par le décret et qui vise un certain nombre d’opérations agricoles, aux aménagements et ouvrages précédés d’une étude d’impact, enfin aux travaux sur des immeubles classés au titre des monuments historiques.
Le décret relatif aux procédures administratives et financières (art 1er) vous donne en outre un instrument efficace de gestion territoriale des dossiers d’archéologie préventive, le zonage et la définition de seuils. Il vous confère le pouvoir de déterminer par arrêté les zones et les seuils dans lesquels ou au delà desquels vous serez saisis. Ainsi, peuvent être à la fois affirmées les priorités de la protection du patrimoine archéologique et régulée la charge de travail de vos services, puisque ne vous seront automatiquement transmis que les permis de construire, de démolir et les autorisations d’installation et de travaux divers effectués à l’intérieur de l’une de ces zones. Tant que ces nouveaux zonages n’auront pas été édictés, et pendant 18 mois au plus à compter du 1er février 2002 (D. 2002-89, art 59), la saisine automatique interviendra dans le périmètre des anciennes zones que l’usage antérieur a pu définir au titre du décret n° 86-192 du 5 février 1986.
Cette saisine automatique n’est pas le seul mode de saisine de vos services le décret (articles 4, 5 et 7) prévoit d’une part qu’il vous est possible, lorsque vous aurez connaissance d’un projet susceptible d’affecter des éléments du patrimoine archéologique situé hors du champ de cette saisine automatique, de demander la communication du dossier et de prescrire les mesures qui s’imposent, d’autre part que l’autorité qui délivre l’autorisation de travaux peut vous saisir hors des cas où elle est tenue de vous transmettre le dossier, enfin que l’aménageur peut volontairement vous saisir, avant tout dépôt d’une demande d’autorisation, afin de savoir si des prescriptions doivent être édictées.
b) Le contenu, le moment d’intervention et les effets des prescriptions
Les prescriptions peuvent porter sur la réalisation d’un
diagnostic, afin de déterminer si des éléments du
patrimoine archéologique sont susceptibles d’être affectés
par les travaux et quelles sont les mesures nécessaires
pour les sauvegarder (D. 2002-89, art 16). Si le diagnostic
confirme la présence de vestiges importants, vous pouvez
prescrire, selon les cas, la conservation totale ou partielle
du site, ou la réalisation de fouilles pour permettre la
sauvegarde des vestiges par l’étude scientifique. Des
prescriptions complémentaires sont prévues en cas de
découvertes réalisées pendant l’intervention
archéologique et qui en modifient substantiellement le
projet (D. 2002-89, art 19).
Les prescriptions de fouilles sont assorties, à l’intention de l’INRAP, d’un cahier des charges qui définit les objectifs, les données scientifiques et les principes méthodologiques de l’intervention ainsi que le délai prévisionnel de remise du rapport final (D. 2002-89, art 18).
Je vous recommande de ne pas hésiter à demander à la commission interrégionale de la recherche archéologique (CIRA), pendant le délai de trois mois prévu à l’article 17 du décret relatif aux procédures administratives et financières, son avis sur les prescriptions postérieures au diagnostic et sur le cahier des charges scientifiques que vous devez élaborer.
Il vous revient également de désigner le responsable scientifique de l’opération d’archéologie préventive (L. art 2 ; D. 2002-89, art 8).
La réception par le préfet de région du dossier de demande d’autorisation de travaux marque le point de départ des délais : ils sont d’un mois pour prescrire un diagnostic ou faire connaître votre intention d’édicter une autre prescription immédiate, telle la conservation du site ou la modification du projet, de trois mois par la suite, pour édicter des prescriptions postérieures au diagnostic.
J’attire votre attention sur l’existence de ces délais aux termes desquels l’absence de décision de votre part vaut renonciation à énoncer une prescription. En raison du nombre de dossiers que vous recevrez et de l’importance de leur instruction au regard des objectifs de la loi, je recommande aux préfets de région de déléguer leur signature au directeur régional des affaires culturelles pour l’édiction de ces prescriptions.
Il appartiendra aux préfets de département de vous saisir sans délai des dossiers d’autorisation d’urbanisme dont ils sont destinataires et qu’ils recevront des autorités décentralisées.
La prescription d’archéologie préventive est indépendante des procédures d’autorisation ou d’approbation des travaux nécessitant une intervention archéologique préalable. Toutefois, ces travaux ne pourront être réalisés qu’après l’accomplissement des prescriptions de diagnostic puis de fouilles que vous aurez édictées (D. 2002-89, art 1er).
Lorsque les prescriptions comportent des mesures conservatoires, telles que la conservation totale ou partielle du site ou la modification du projet, elles obligent le bénéficiaire de l’autorisation à solliciter une nouvelle autorisation, qui ne pourra être accordée que si le projet les respecte.
Ces prescriptions constituent, aux termes de la loi (L. art 8 II) le fait générateur de la redevance d’archéologie préventive, calculée par l’INRAP sur cette base. Aucune subvention au titre de l’archéologie préventive ne peut désormais être accordée par vos services aux aménageurs et les crédits globalisés qui ont été délégués en 2002 ont été répartis en conséquence.
Les prescriptions de fouilles sont mises en oeuvre selon un projet établi par l’Institut national de recherches archéologiques préventives et dans des conditions définies par une convention passée entre ce dernier et l’aménageur. En raison des effets normatifs qu’elles produisent, les prescriptions sont notifiées au pétitionnaire et à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation de travaux.
2. Le contrôle de la mise en oeuvre des prescriptions
L’INRAP est chargé d’exécuter les prescriptions que vous aurez édictées. Plusieurs dispositions vous confient un rôle de contrôle du respect de cette exécution, puis d’évaluation du résultat des opérations.
Les articles 16 et 18 du décret n° 2002-89 vous donnent le pouvoir de demander, dans des délais de huit et quinze jours, à l’établissement public de modifier le projet qu’il a établi et qui ne permettrait pas la mise en oeuvre de vos prescriptions et de leur cahier des charges. Le dispositif institué par la loi du 17 janvier 2001 et ses décrets d’application impliquant notamment une action harmonieuse entre vos services et l’INRAP, cette prérogative doit évidemment être exercée dans le respect de l’autonomie statutaire de l’établissement public et en tenant compte des contraintes qui lui sont propres. La commission interrégionale de la recherche archéologique (CIRA) pourra à cet égard vous apporter une expertise utile. Je vous rappelle par ailleurs que l’inspection générale de l’archéologie peut être saisie en tant que de besoin.
La loi du 17 janvier 2001 a prévu que l’établissement public associe, pour l’exécution de ses missions, les services archéologiques des collectivités territoriales, ce qui constitue une obligation. Celles-ci, lorsque leurs services archéologiques sont agréés par l’Etat, peuvent bénéficier d’une exonération proportionnelle de la redevance d’archéologie. Le décret n° 2002-89 (Chapitre VI) vous confie un rôle dans la procédure d’agrément de ces services.
En effet, la demande d’agrément vous est adressée. Il vous appartient d’en vérifier le caractère complet et de la transmettre au ministre chargé de la culture, avec votre avis. La date de transmission de ce dossier, dont vous devez tenir informée la collectivité ayant sollicité l’agrément, fait courir le délai de 4 mois au terme duquel, en l’absence de décision du ministre, un agrément tacite est réputé acquis.
3. Le pouvoir d’affecter les vestiges archéologiques immobiliers au domaine public de l’Etat (D. 2002-89, chap. VIII)
J’attire toute votre attention sur l’importance de vos décisions dans la détermination du régime juridique des vestiges archéologiques immobiliers. La loi du 17 janvier 2001 a modifié la loi du 27 septembre 1941 en ajoutant un article 18-1 à cette loi qui fait obstacle à la présomption de propriété du sous-sol au profit du propriétaire du sol instituée par l’article 552 du code civil. Les vestiges immobiliers découverts sur un terrain n’appartiennent donc pas automatiquement au propriétaire du fonds. Si ce dernier n’établit pas son droit de propriété sur les vestiges archéologiques immobiliers, ces biens sont vacants et à ce titre entrent dans le domaine privé de l’Etat (article 713 du code civil).
Cette intégration au domaine privé n’est que temporaire, le décret (D. 2002-89, art 47 § 4) prévoyant qu’en l’absence, au terme d’un délai de 6 mois, de toute décision de votre part d’incorporation au domaine public, l’Etat est présumé renoncer à la propriété du bien. Cette renonciation doit être confirmée au propriétaire du fonds, s’il le demande.
La décision véritablement importante relevant de votre compétence est donc celle de l’incorporation au domaine public si le vestige présente un intérêt archéologique majeur (D. 2002-89, art 47 § 2).
En effet, afin de ne pas faire systématiquement entrer dans le domaine public de l’Etat tous les vestiges archéologiques immobiliers, le décret vous donne le pouvoir de n’y incorporer que les biens présentant un intérêt archéologique majeur. Il vous appartiendra, dans cette dernière hypothèse, et après avis de la commission interrégionale de la recherche archéologique, d’autoriser l’incorporation du vestige au domaine public.
J’appelle votre attention sur cette disposition qui a pour objet de vous éviter d’être contraint de prendre de nombreux actes pour céder à l’amiable les biens en cause lorsque vous aurez constaté leur intérêt archéologique mineur. Vous n’incorporerez donc au domaine public que les vestiges archéologiques immobiliers présentant un intérêt majeur et laisserez, pour les autres, s’écouler le délai de six mois prévu par le texte.
Vous me tiendrez informée des éventuelles difficultés rencontrées dans l’application de ces dispositions.
La ministre de la culture et de la communication,
Catherine Tasca
