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Le ministre de la culture et de la communication
à
Madame et messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires culturelles)
La loi du 17 janvier 2001 relative à l.archéologie préventive a confié à l.Etat le pouvoir de prescrire les mesures visant à la détection, à la conservation ou à la sauvegarde par l.étude scientifique du patrimoine archéologique. Le décret du 16 janvier 2002 relatif aux procédures administratives et financières, pris pour l.application de ce texte, prévoit que cette compétence appartient au préfet de région qui l.exerce au moyen d.arrêtés imposant, préalablement à l.exécution des travaux d.aménagement, la réalisation de diagnostics et de fouilles d.archéologie préventive, ou prescrivant la conservation de tout ou partie du site. Ce même texte enferme l.exercice de cette compétence dans des délais stricts courant à compter de la réception du dossier, pour la prescription initiale, ou de la réception du rapport de diagnostic, pour la prescription postérieure au diagnostic. Il dispose qu.en l.absence de prescription édictée dans ce délai, le préfet est réputé avoir renoncé à en édicter.
Un peu plus d.un an après l.entrée en vigueur de ces textes, il apparaît que, parmi les prescriptions édictées, un certain nombre ne seront jamais réalisés, soit que l.aménageur ait renoncé à son projet, soit que vous ayez décidé que, l.Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) ne pouvant les exécuter dans des délais acceptables, il valait mieux les abandonner, afin que d.autres opérations plus importantes puissent être menées à bien dans de bonnes conditions et dans des délais raisonnables. La circulaire du ministre de la culture en date du 3 janvier 2003 vous demandait ainsi de revoir dans cette perspective l.ensemble des prescriptions émises qui n.avaient pas encore fait l.objet d.une convention signée entre l.INRAP et l.aménageur.
Quelle que soit la cause de l.abandon de l.opération archéologique, elle conduit à la disparition de l.arrêté qui la prescrivait. Plusieurs d.entre vous nous ayant interrogé sur les modalités et conséquences de cette disparition, vous trouverez ci-dessous quelques éléments de réponse.
1. Effets juridiques de la disparition de l.arrêté de prescription
L.annulation, par l.autorité administrative compétente, d.une décision qu.elle a prise peut prendre deux formes : le retrait et l.abrogation. Le premier équivaut à une annulation contentieuse. Son effet est rétroactif, de sorte que l.acte est censé n.avoir jamais existé, alors même qu.il aurait reçu un début d.exécution. L.abrogation ne fait disparaître la décision que pour l.avenir.
Les décisions administratives individuelles ayant créé des droits ne peuvent être retirées ou abrogées que dans un délai de quatre mois à compter de leur édiction et à condition d.être entachées d.illégalité. Les prescriptions d.archéologie préventive sont des décisions individuelles qui ne créent pas de droits ; elles peuvent donc être retirées à tout moment, y compris pour des motifs de simple opportunité. L.aménageur concerné n.aurait par ailleurs aucun intérêt à contester le retrait ou l.abrogation d.une décision qui représente pour lui une contrainte et un coût supplémentaire.
En revanche, la disparition de la prescription est créatrice de droits pour l.aménageur. Le délai pendant lequel le préfet de région pouvait prescrire étant écoulé et la disparition de l.acte n.ayant pas pour effet de le rouvrir, le retrait et l.abrogation privent définitivement le préfet de région du pouvoir de prescrire de nouveau sur le projet d.aménagement dont il a été saisi. S.agissant d.un lotissement ou d.une ZAC, l.abrogation ou le retrait de la prescription édictée sur la totalité du périmètre interdit de prescrire de nouveau à l.occasion des permis de construire qui seront délivrés à l.intérieur dudit périmètre. De même, l.abrogation ou le retrait de la prescription édictée en application de l.article 7 du décret (saisine volontaire) interdit de prescrire de nouveau à l.occasion de la transmission du dossier en application des autres articles du décret. L.abrogation ou le retrait ont donc le même effet que la renonciation à prescrire. La seule différence est que le retrait équivaut à une renonciation initiale alors que l.abrogation n.efface pas les effets que la prescription a pu produire.
Dans les deux cas, la renonciation à la réalisation d.une opération d.archéologie préventive n.autorise en aucune mesure l.aménageur à détruire les vestiges mis au jour. Elle ne fait pas obstacle, en cas de découvertes de vestiges archéologiques, à l.application des dispositions de la loi du 27 septembre 1941 régissant les découvertes fortuites. La sauvegarde des vestiges est alors prise en charge par l.Etat, sur les crédits déconcentrés au sein des DRAC.
En cas de retrait comme d.abrogation, l.opération archéologique étant abandonnée, il y a lieu de procéder au retrait de l.arrêté désignant le responsable d.opération. Que celui-ci ait fait l.objet d.un arrêté distinct de l.arrêté de prescription ou qu.il ait été pris dans le même acte, son retrait peut être décidé dans le même acte que celui portant abrogation ou retrait de la prescription (voir modèles en annexe).
2. Application en cas d.abandon, par l.aménageur, de son projet
L.abandon du projet d.aménagement dont le dossier a donné lieu à la prescription d.archéologie préventive peut être dû soit à la volonté de l.aménageur de ne pas poursuivre la réalisation de son projet, soit au refus de l.autorité compétente de délivrer l.autorisation nécessaire à sa réalisation.
S.il n.est pas juridiquement nécessaire, dans ces cas, de procéder à l.abrogation de la prescription, il apparaît néanmoins opportun de le faire, pour plusieurs raisons. D.une part, parce qu.il n.est jamais utile de conserver une décision devenue caduque. D.autre part, parce que cette disparition, notifiée à l.INRAP, lui permet de ne pas poursuivre l.instruction d.un dossier sans avenir.
Lorsque l.abandon par l.aménageur de ses projets motive l.abrogation de la prescription, il est recommandé, en raison des conséquences décrites ci-dessus, de s.assurer que cette volonté de l.aménageur a bien été exprimée et d.en conserver la preuve. Une déclaration expresse et écrite de l.aménageur constitue ainsi une garantie que le projet prétendument abandonné ne sera pas poursuivi après l.abrogation de la prescription d.archéologie préventive.
Ce risque est moins grand lorsque l.aménageur n.a pas obtenu l.autorisation nécessaire pour mener à bien son projet. En effet, votre saisine étant liée au dépôt d.un dossier de demande d.autorisation, l.aménageur ne pourra poursuivre son projet qu.en déposant une nouvelle demande, dont vous serez également saisis. Vous pourrez donc prescrire de nouveau, puisque l.abrogation précédente ayant été motivée par l.abandon du projet, elle ne pourra être considérée comme une renonciation de votre part à prescrire.
Dans les deux cas, l.abrogation apparaît préférable au retrait. D.une part, elle correspond aux motifs de la décision, fondée sur un événement postérieur à son édiction qui a fait disparaître son objet. D.autre part, elle a pu produire des effets de droit, notamment fonder l.émission du titre de recettes de la redevance et donner lieu à un commencement de réalisation qui empêchera, en application de l.article 9-III, le remboursement de la redevance.
Ces nuances relatives aux motifs de l.abrogation et au choix de la portée de la décision doivent apparaître le plus clairement possible dans la motivation de la décision. Il est essentiel que la cause de l.abandon de l.opération archéologique soit exprimée et que le terme «abrogation» figure dans le dispositif de la décision. Un modèle vous est proposé en annexe.
3. Application en cas de retrait à votre initiative
Si vous estimez, pour d.autres raisons que celles qui émanent de l.aménageur, et notamment à des fins de régulation, que l.opération d.archéologie préventive prescrite ne doit pas être réalisée, vous serez conduits à retirer cette prescription. Les raisons de cette décision, qui n.intervient que sur des prescriptions qui n.ont pas fait l.objet d.une convention signée entre l.INRAP et l.aménageur, et qui n.ont donc connu aucun début d.exécution, impliquent qu.il soit procédé à son retrait. Tout se passera donc comme si elle n.avait jamais été édictée.
La motivation de la décision doit en faire apparaître les raisons, notamment la circonstance qu.elle ne peut être réalisée dans des délais acceptables pour l.aménageur. Un modèle vous est proposé en annexe.
Le retrait faisant disparaître une prescription qui a pu avoir pour effet de retarder la mise en .uvre du projet d.aménagement, l.éventualité d.une demande de l.aménageur tendant à l.indemnisation du préjudice qu.il aurait subi du fait de ce délai finalement inutile n.est pas à exclure. C.est pourquoi il est recommandé de retirer de préférence les prescriptions ayant fait l.objet d.un recours gracieux de la part de l.aménageur.
Vous voudrez bien me faire part des éventuelles difficultés rencontrées dans la mise en .uvre de ces dispositions.
Pour le ministre et par délégation :
Le directeur de l.architecture et du patrimoine,
Michel Clément
Annexe 1 : abrogation de la prescription
Annexe 2 : retrait de la prescription
