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Messieurs les préfets de région
Direction régionale des affaires culturelles
Le ministère de la culture consacre régulièrement une part importante de ses crédits d'intervention au soutien d'associations à vocation culturelle. Sans oublier que les principes fixés par la loi de 1901 garantissent la liberté de création et de fonctionnement des associations, le ministère ne peut se dispenser de contrôler l'utilisation des subventions parfois élevées qu'il accorde ainsi. Les désordres provoqués par une gestion irrégulière peuvent en outre engager la responsabilité de l'administration, voire la responsabilité pénale des agents publics.
La circulaire du Premier ministre du 15 janvier 1988 et celle du ministre du budget du 1er février 1988 ont défini les directives générales qui doivent être observées dans les rapports entre l'Etat et les associations bénéficiant de financements publics.
Il convient, compte tenu de ce cadre juridique, de renforcer le contrôle exercé par les services centraux et déconcentrés sur les associations aidées par le ministère de la culture.
La présente circulaire a pour objet de définir les modalités de ce renforcement.
Les modalités du contrôle effectué par l'administration doivent être adaptées à l'importance des subventions qu'elle accorde, mais aussi au caractère des relations qu'elle entretient avec les associations concernées.
La pratique conduit à distinguer trois situations :
- les associations ordinaires, qui ne reçoivent des subventions que de façon irrégulière pour la réalisation d'actions ponctuelles, et dont les subventions sont souvent d'un montant peu élevé.
- les associations partenaires, dont l'activité contribue à la mise en oeuvre de la politique culturelle nationale et qui sont de grandes institutions artistiques. Elles sont à ce titre régulièrement subventionnées par le ministère de la culture; le niveau des subventions ainsi que leur part dans les budgets des associations sont élevés; elles associent réellement des personnes physiques ou morales de droit privé ainsi que des personnes publiques, souvent des collectivités locales, à la réalisation d'une activité culturelle.
- les associations para-administratives. Il n'existe pas de critère absolu pour les identifier, mais un faisceau d'indices, définis par les circulaires précitées, tels que :
Il est à noter que des groupements composés, totalement ou principalement, de personnes privées, connaissant une réelle vie associative et dotés d'une véritable autonomie, peuvent exercer certaines fonctions para-administratives parallèlement à leurs activités propres, à la demande de services du ministère. Il va sans dire que de telles situations doivent être identifiées et traitées exactement comme celles des associations para-administratives proprement dites.
Il convient d'éviter que le ministère soit représenté de droit dans le conseil d'administration d'associations ordinaires. Par ailleurs, nul ne peut être désigné contre son gré comme membre de droit d'une association. Vous devez, le cas échéant, refuser par écrit cette désignation et, bien entendu, vous abstenir de répondre à toute convocation.
Enfin, aucun agent public membre d'une association à titre personnel ne doit se trouver en situation d'être juge et partie.
Dans le cas d'associations partenaires, la représentation du ministère aux conseils d'administration doit être strictement limitée.
Rien ne s'oppose à ce que le ou les représentants du ministère disposent d'une voix délibérative. Leur participation aux votes permet d'exprimer clairement les positions de l'administration. Des personnes compétentes doivent pouvoir accompagner en tant que de besoin les représentants du ministère; elles n'ont alors qu'une voix consultative.
En cas de désaccord ou de dysfonctionnement, il appartient à l'administration de le dire officiellement et de prendre les mesures qu'elle juge aptes à sauvegarder ses intérêts. L'étude et la mise en oeuvre de ces mesures ne se font pas nécessairement dans le cadre d'un conseil d'administration.
Aucun agent du ministère ne doit assurer les fonctions de président, de secrétaire ou de trésorier d'une association partenaire. Vous demanderez sans délai les modifications de statut nécessaires.
Lorsque plusieurs services du ministère interviennent simultanément auprès d'une même association, ils doivent s'efforcer de parvenir à la désignation d'un représentant chef de file ou mieux unique. Dans le cas d'associations régionales ou locales, c'est à l'autorité déconcentrée qu'il revient d'abord de représenter le ministère.
L'aménagement de certains statuts que supposent ces directives ne pourra être réalisé que de façon progressive, en concertation avec nos partenaires associatifs et avec les collectivités locales concernées. Il importe cependant que les services prennent d'ores et déjà les mesures nécessaires pour parvenir le plus rapidement possible à cet aménagement. Les modifications concernant la composition des bureaux devront être engagées sans délai, comme indiqué plus haut.
1 - Les documents contractuels
L'établissement de conventions annuelles est obligatoire au-dessus du seuil de 300.000 F, mais il est très conseillé même pour des sommes inférieures. Ces conventions sont en effet le véritable instrument de la collaboration entre partenaires publics ou privés, où sont définies de façon précise les actions dont l'association s'assigne la réalisation, leur calendrier, l'ensemble des moyens qu'elle mettra en oeuvre à cet effet, et les éventuelles mises à disposition de personnels ou de locaux. Elles doivent mentionner aussi les indicateurs qui faciliteront l'évaluation finale.
Elles peuvent être complétées par des conventions cadres pluri-annuelles, dites aussi contrats d'objectifs, ou par des conventions spécifiques conclues pour une action ponctuelle, et qui peuvent associer d'autres partenaires que ceux qui concourent au financement régulier d'une association. Les conventions pluri-annuelles doivent tenir compte de la règle de l'annualité budgétaire.
Les décisions attributives de subventions peuvent être succinctes lorsqu'elles sont accompagnées d'une convention annuelle. En l'absence d'un tel document, elles doivent définir précisément la nature des prestations attendues de l'organisme subventionné.
2 - La gestion financière et comptable
Toute association qui reçoit une subvention de l'Etat doit fournir annuellement ses budgets et comptes à l'autorité administrative. Elle peut en outre être invitée à présenter les pièces justificatives des dépenses effectuées. Ce ne sont donc pas les moyens d'être pleinement informé sur la gestion financière des associations qui manquent à l'Etat, en dehors même de sa participation à leurs instances dirigeantes. Ces moyens doivent être pleinement exploités, tout particulièrement dans le cas des associations partenaires et para-administratives.
Il convient de veiller à obtenir une présentation lisible des comptes, faisant apparaître clairement les recettes et les dépenses.
Des actions de formation destinées aux agents chargés du contrôle sont régulièrement msies en oeuvre au plan national comme au plan régional. Vous devez veilelr à ce que vos collaborateurs utilisent cette possibilité.
Le recours à des comptables professionnels privés, sous la forme d'audits, par passation de commandes à imputer sur le titre III du budget, peut permettre de renforcer exceptionnellement les capacités de contrôle de l'administration.
Par ailleurs, il est rappelé que l'intervention de commissaires aux comptes est obligatoire pour toute association qui reçoit de l'Etat ou de ses établissements publics un montant total de subventions supérieur à 1 million de francs par an. Les commissaires aux comptes doivent être distincts des experts comptables. Leur intervention ne doit pas se limiter à une simple déclaration lors d'une assemblée générale, certifiant l'exactitude des comptes. Il convient sur ce point d'être vigilant et de ne pas se contenter de modifications de pure forme. L'article 81 de la loi du 29 janvier 1993, dite loi anticorruption, donne aux commissaires aux comptes un pouvoir d'alerte : il peut leur être demandé d'attirer l'attention des dirigeants d'une association sur tout fait de nature à compromettre la continuité de l'activité.
Cette responsabilité doit être clairement précisée dans la mission qui leur est confiée.
Vous devez veiller à l'application de ces dispositions.
L'objectif consiste en la suppression progressive des associations para-administratives et de l'usage para-administratif des associations. Il est rappelé que cinq associations para-administratives nationales ont été supprimées en 1993.
1 - Le recensement
Les directeurs et délégués d'administration centrale trouveront en annexe une liste des associations relevant des services de l'administration centrale, qui peuvent, en première analyse, être qualifiées de para-administratives. Ils voudront bien me faire part de leurs observations et m'indiquer celles qui n'y figurent pas bien qu'elles remplissent certaines fonctions para-administratives, en tout ou en partie.
Je les prie en outre de me faire connaître le plan (éventuellement pluriannuel) des mesures qu'ils se proposent de prendre pour parvenir à leur suppression, à terme aussi rapproché que possible : intégration dans les services administratifs ou les établissements publics existants à effectif budgétaire constant, fusion, disjonction entre activités réellement associatives et fonctions para-administratives, évolution prévue de l'association.
Je demande aux directeurs régionaux des affaires culturelles de m'adresser la liste des associations exerçant des fonctions para-administratives avec lesquelles ils sont en relation dans le cadre régional, et en particulier :
Les directeurs régionaux des affaires culturelles voudront bien me faire connaître les mesures qu'il leur paraîtrait nécessaire de prendre pour permettre la suppression de ces associations (ou de fonctions para-administratives) à terme aussi rapproché que possible. L'utilisation des fonds de concours et des rétablissements de crédits au plan local, qui a fait l'objet de la circulaire du 6 septembre 1995, facilitera la réalisation de cet objectif.
2 - Participation à la direction et à la gestion Certaines de ces associations para-administratives ne pourront pas être supprimées à court terme : nous devons donc exercer une vigilance accrue à l'égard de leur gestion.
Leur direction pose un problème spécifique suite du texte en saisie
